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septembre 2014.

La fragmentation institutionnelle communale au détriment des ressources

En Suisse, les communes jouent un rôle-clef dans la gestion des (...)

En Suisse, les communes jouent un rôle-clef dans la gestion des ressources en eau. La région de Crans-Montana-Sierre, dans le Valais central - étudiée par le projet MontanAqua dans le cadre du Programme national de recherche sur la gestion durable de l’eau (PNR 61) – a sous cet angle valeur d’exemple : elle permet d’expliquer comment la fragmentation de la gestion de l’eau au niveau communal se traduit souvent par un manque de vision d’ensemble dans la gestion de cette ressource.


Christine Homewood et Olivier Graefe
   Université de Fribourg,
   Département des géosciences
Emmanuel Reynard
   Université de Lausanne,
   Institut de géographie et durabilité


En matière de gestion de l’eau en Suisse, il a longtemps été question de « l’économie des eaux », la gestion étant limitée à une seule tâche : exploiter l’eau de manière à assurer une satisfaction maximale des besoins. Dans cette politique de l’offre, on a ainsi assisté à une multiplication des infrastructures hydrauliques destinées à augmenter la disponibilité de la ressource pour satisfaire différents usages.

Contrairement à d’autres pays comme la France ou le Royaume-Uni, où la majorité du service public d’eau potable a été déléguée à des opérateurs privés, la distribution de l’eau potable en Suisse est la plupart du temps restée en mains communales. Les communes ont ainsi à leur charge la totalité de la gestion des eaux urbaines, de l’approvisionnement à l’évacuation, en passant par le traitement et la distribution, ce qui a fait naître de multiples « empires municipaux » de gestion de l’eau dans les grandes villes de Suisse.

Une région, trois modèles de gestion différents

Prenons le cas de la région de Crans-Montana-Sierre : l’analyse détaillée des modalités de gestion de l’eau potable a permis d’y mettre en évidence trois modèles de gestion différents :

- un modèle centré sur l’autorité communale (St-Léonard, Miège, Veyras, Venthône),
- un modèle mixte qui allie une gestion intercommunale et communale (les six communes concernées par la station de Crans-Montana)
- et un modèle de gestion par services industriels (Sierre).

De plus, la région présente trois réseaux hydrauliques distincts : celui du Haut-Plateau (les six communes concernées par la station touristique de Crans-Montana), celui de Sierre et ses communes limitrophes et celui de St-Léonard. S’il existe une certaine collaboration entre les communes à l’intérieur de chaque réseau, ces trois réseaux ne sont cependant pas raccordés entre eux, soit à cause de leur situation géographique (la commune de St-Léonard est isolée des autres communes), soit par manque de planification et de coordination entre communes voisines (on pense ici aux communes du Haut-Plateau et à celles de la Noble Contrée de Sierre).

De l’analyse de ces trois modes de gestion, il ressort que le système de gestion de l’eau est fortement influencé par le politique, mais qu’il est toutefois peu thématisé par les politiques. La gestion reste en effet une affaire réservée aux techniciens et à leur pouvoir conféré par une compétence très spécialisée qui renforce les positions existantes. Le savoir technique est ici synonyme de pouvoir.

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Le lac de Tseuzier, lac de barrage pour l’hydroélectricité, stocke aussi de l’eau pour l’irrigation, l’enneigement artificiel et l’approvisionnement en eau potable
(photo : E. Reynard)

Très forte densité du système institutionnel

Une des principales caractéristiques de cette région est la forte densité institutionnelle des entités de gestion de l’eau (potable ou d’irrigation) et les interactions qui en découlent : les autorités locales sont en charge de l’approvisionnement en eau potable, une compagnie hydroélectrique exploite les eaux stockées dans un lac de retenue qui sont également utilisées pour la production d’eau potable et de neige artificielle, les associations de propriétaires fonciers réunis en consortages se chargent de l’irrigation, les bourgeoisies - institutions regroupant des personnes originaires des communes de la région - administrent les ressources villageoises, et enfin les entrepreneurs du secteur touristique figurent parmi les acteurs les plus importants.

À partir du moment où certains acteurs sont souvent impliqués dans plusieurs de ces institutions et cumulent pour ainsi dire les mandats, il est difficile de définir clairement les frontières entre les gestions des différents services d’eau. Ce phénomène se trouve renforcé par le fait que dans certaines communes, les réseaux d’eau potable et d’irrigation ne sont pas complètement séparés : l’eau potable est, au besoin, utilisée pour l’irrigation.

De cette densité institutionnelle résulte une multiplicité des centres de pouvoir (communes, consortages, bourgeoisies, entreprises privées) et une diversité des échelles d’intervention (locale, cantonale) qui complexifient le système de gestion de l’eau potable. De plus, toutes ces entités sont également détentrices de différents droits (de propriété, d’usage, etc.) et de devoirs sur la ressource eau. Cette situation aboutit à un système très complexe marqué par des transferts d’eau entre communes, institutions de gestion communautaire et entreprises privées et par un réel marché de l’eau à l’échelle régionale, avec des structures tarifaires extrêmement hétérogènes.

Cette gestion axée sur l’offre tend de plus à marginaliser les communes situées en aval même si en amont les utilisateurs doivent renoncer à certains avantages potentiels de l’eau. De plus, le découpage administratif de la région en plusieurs communes politiques ne correspond pas toujours à la disponibilité de la ressource qui, elle, est fortement conditionnée par des limites naturelles : dans la station de Crans-Montana, les communes les moins concernées par le tourisme (Icogne et Mollens) détiennent ainsi les plus grandes quantités d’eau.

Vers de nouveaux modes de régulation plus durables ?

Si ce système a bien fonctionné jusqu’à maintenant, c’est d’abord grâce au fait que les acteurs directement concernés ont su constamment faire évoluer des pratiques de gestion considérées comme légitimes : leurs stratégies sont dictées avant tout par les facteurs économiques de cette région de montagne où l’eau fait partie intégrante de l’offre touristique.

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Prise d’eau d’irrigation du bisse de Tsittoret sur le torrent de la Tièche
(photo aqueduc.info)

La gestion des ressources est concentrée sur la manipulation des ressources hydriques, de leur source naturelle vers les lieux où s’expriment les demandes (eau potable, eau d’irrigation, enneigement artificiel, hydroélectricité, etc.). Les conflits potentiels sont en général réglés grâce à l’exploitation (dans certains cas la surexploitation, au détriment des besoins de la nature) de la ressource en eau. Quant aux diverses pénuries ponctuelles observées jusqu’à présent, elles sont surtout imputables à un défaut de gestion plutôt qu’à un déficit naturel, bien que les ressources en eau varient beaucoup d’une commune à l’autre. Le cloisonnement des approches en matière de gestion de l’eau entraîne également d’importantes inégalités dans les prestations et les tarifs.

Ce système de gestion en perpétuelle transformation et ses structures parallèles reflètent une absence de stratégie politique à long terme. Cela se traduit par un important déficit d’information entre les communes, dû notamment à la dispersion et à la fragmentation des données liées à l’eau, par un certain déficit de financement du secteur de l’eau dans certaines communes et par le recours à des subventions croisées, et par un manque de responsabilisation des usagers de l’eau.

Le projet MontanAqua a montré qu’à l’avenir les changements socioéconomiques auront sur la situation hydrique régionale des répercussions plus importantes que le changement climatique. La fragmentation institutionnelle et territoriale qui a pu être observée freine la capacité d’adaptation du système de gestion à de nouvelles conditions et ne peut que péjorer sa durabilité. Si l’on veut instaurer dans cette région une gestion proactive davantage centrée sur la demande que sur l’offre, il semblerait judicieux de mettre en place une véritable institution de gestion de l’eau supra-communale qui aille au-delà du simple développement d’infrastructures techniques tout en bénéficiant de moyens juridiques et financiers adéquats. Une telle entité aurait pour effet de dégager des économies d’échelle, de simplifier le système de gestion, d’en renforcer la capacité d’adaptation aux situations nouvelles et, surtout, d’améliorer la composante sociale de sa durabilité.


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Infos complémentaires

La région Crans-Montana-Sierre, entre la plaine du Rhône et le glacier de la Plaine Morte (document MontanAqua)


Une des régions les plus sèches de Suisse

Subdivisée en 11 communes de taille et de profils socioéconomiques divers, la région de Crans-Montana-Sierre est l’une des plus sèches de Suisse et la pluviométrie y est très inégalement répartie, passant de moins de 600 mm par année en plaine à plus de 3000 mm sur les sommets des Alpes bernoises. La région a été le témoin de changements économiques importants (développement de la vigne, réduction de l’élevage, explosion du tourisme de masse) qui se sont traduits par une forte expansion démographique et urbaine au cours des dernières décennies.

Dans ce contexte, la pression sur l’eau a eu tendance à augmenter et les situations de pénurie ne sont pas inexistantes comme l’ont montré les épisodes de manque d’eau qu’ont connus les communes de Lens (1969, 1989), Randogne (1989, 1990) et plus récemment Montana (2003). Ces pénuries ont, jusqu’à présent, été résolues soit par des solutions techniques (construction de nouveaux captages, de nouvelles conduites ou de nouvelles infrastructures de stockage), soit par des solutions politiques (principalement des conventions d’achat d’eau, le plus souvent orales). Il s’agit de solutions ad hoc sectorielles et ponctuelles qui n’ont jamais amené de profondes remises en question du système.

Dans la deuxième moitié du XXIe siècle, le climat du Valais pourrait ressembler au type de climat que l’on trouve actuellement dans les Alpes méditerranéennes du Sud de la France, avec une tendance vers des hivers plus humides et des étés plus secs et chauds, ainsi qu’une augmentation des périodes de sécheresse et donc de possibles pénuries saisonnières. La pression sur l’eau pourrait ainsi devenir plus forte, augmentant d’autant le stress hydrique.


- À propos du projet MontanAqua, lire aussi dans ce cahier l’article de Emmanuel Reynard "Anticiper le stress hydrique dans le futur : une simple affaire de climat ?" et sur ce site également l’article "Des scénarios pour anticiper la pénurie d’eau dans les Alpes" du 7 novembre 2013.


- Le texte original et complet de cette contribution est disponible ici
en format PDF.

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aqueduc.info - C.Homewood et al - Fragmentation institutionnelle

- Le cahier spécial de la Lettre aqueduc.info n° 100 dont cet article est extrait est disponible ici en format PDF.


Mot d’eau

  • Eau de dents

    "À Suse, qui est une capitale perse, il est une toute petite source qui fait perdre les dents à ceux qui s’y sont abreuvés. On y a pareillement gravé une épigramme qui exprime l’idée suivante : cette eau est excellente pour se laver, mais de la boire ébranle les dents jusque dans leurs racines et les fait tomber." (Vitruve, architecte romain, 1er s. av. J.-C.).

Glossaire

  • Hydrolienne

    Turbine hydraulique mise en mouvement par un courant d’eau fluvial ou marin (marée) permettant de transformer son énergie cinétique en énergie mécanique puis électrique par le biais d’un alternateur. Installée sous la surface de l’eau ou posée dans le lit d’un cours d’eau ou sur un fonds marin, l’hydrolienne offre un potentiel énergétique supérieur à celui d’une éolienne.


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