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19 octobre 2015.

Gouvernance du Rhône entre le Léman et Lyon : la balle est désormais dans le camp des politiques

Pendant trois ans, des chercheurs de l’Institut des sciences de (...)

Pendant trois ans, des chercheurs de l’Institut des sciences de l’environnement de l’Université de Genève ont mené un projet – GOUVRHÔNE – dans le but d’analyser la manière dont le Rhône est actuellement géré sur sa partie franco-suisse qui va du Lac Léman jusqu’aux portes de Lyon et de proposer aux décideurs publics et privés les scénarios qui permettraient d’assurer une éventuelle gouvernance commune et durable de cette portion du fleuve. Leur rapport final, qui vient d’être publié, a d’ores et déjà été officiellement remis à ses mandataires politiques et institutionnels à qui il appartient désormais de donner ou non les suites concrètes qui leur paraissent les plus aptes à rejoindre les intérêts de tous les usagers et riverains.

aqueduc.info s’est déjà fait à plusieurs reprises (*) l’écho des travaux sur "la gouvernance transfrontalière du Rhône du Léman à Lyon" menés au sein de l’Institut des sciences de l’environnement de l’Université de Genève par Géraldine Pflieger et Christian Bréthaut, respectivement responsable et coordonnateur du projet GOUVRHÔNE.

Il faut bien reconnaître, tout d’abord, que jusqu’ici la gouvernance du Rhône n’avait pas tellement retenu l’attention des chercheurs. Cela a de quoi surprendre quand on sait la place qu’occupe ce fleuve dans les activités socio-économiques des régions qu’il traverse et la diversité des usages auxquels il donne lieu, qu’il s’agisse d’irrigation ou de production hydroélectrique, de transport fluvial ou d’approvisionnement en eau potable. Autrement dit : voilà un fleuve qui au fil des décennies a vu son état naturel fortement modifié par l’homme et dont la gestion obéit à des règles différentes de part et d’autre de la frontière franco-suisse.

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Près de Brangues (Isère) dans la plaine alluviale du Rhône

À cela s’ajoute de nouveaux défis liés plus particulièrement aux impacts des changements climatiques sur les régimes hydrologiques du fleuve et de ses affluents (voir ci-contre), et donc aussi sur la satisfaction des besoins d’irrigation ou de production d’énergie hydroélectrique. Le modèle actuel de gouvernance du Rhône est-il apte à faire face à des crues et des étiages de plus en plus fréquents, à prévenir et résoudre les inévitables rivalités d’usages qui s’en suivront, à mener les actions environnementales qui garantiront la bonne qualité des ressources en eau ? De plus, ces questions se posent au moment où la concession accordée par la France à la Compagnie Nationale du Rhône (CNR) approche de son échéance (prévue en 2023 mais prolongée dans le cadre de la législation sur la transition énergétique) et devra être renégociée un jour ou l’autre, ce qui sans doute donnera lieu à un vaste débat public parmi ses riverains et usagers en tous genres.

Le projet de recherche GOUVRHONE était donc d’une très grande actualité : il avait pour ambition non seulement de dresser un état des lieux des différents usages (sans oublier la préservation des écosystèmes aquatiques) et des moyens de coordination effectivement mis en œuvre du Lac Léman jusqu’à l’agglomération lyonnaise, mais aussi d’analyser les capacités de résistance et d’adaptation de cette structure de gouvernance face aux changements prévisibles ou annoncés, et "de proposer des pistes de réflexion quant aux possibles adaptations des modalités de gouvernance du fleuve à l’échelle transfrontalière". Importante précision : il ne s’agissait donc pas de fournir un éventuel scénario idéal pouvant répondre à l’ensemble des problèmes posés par la gestion transfrontalière du Rhône, mais bien d’offrir "une palette d’options" variables, compte tenu des particularités de son contexte franco-suisse.

Des forces et des faiblesses

Passant sous la loupe les forces et les faiblesses du système actuel de gouvernance de cette portion bien définie du Rhône, les chercheurs de l’Université de Genève mettent d’abord le doigt sur quelques paradoxes :

- D’abord, la gestion opérationnelle du fleuve se caractérise par une forte auto-organisation des acteurs privés, c’est-à-dire principalement les producteurs d’électricité (Services Industriels de Genève, côté suisse, Compagnie Nationale du Rhône, côté français). Même si le cadre juridique semble fort contraignant, cette gestion se traduit dans la pratique par une certaine flexibilité et une capacité d’adaptation aux variations de débits du Rhône. Toutefois elle n’exclut pas le risque de tensions, de blocages ou de conflits le jour où il faudra faire face à des "chocs externes" (changement climatique, modification éventuelle de la configuration d’acteurs, etc.)

- Ensuite, on peut certes noter que le mode actuel de gouvernance prend de plus en plus en compte les paramètres transfrontaliers et que les acteurs suisses et français ont pris l’habitude de se retrouver pour aborder ensemble certains problèmes de coordination. Mais, note le rapport, ces instances de discussion restent caractérisées par un nombre important d’acteurs disposant de statuts forts divers, par une notable fragmentation des initiatives, par la multiplicité ou la superposition des buts visés. Ce qui au bout du compte génère un certain flou voire une certaine opacité du système de gouvernance.

- Enfin, si la réglementation des usages du Rhône est extrêmement forte et cohérente aux échelles nationales (on pense ici aux SDAGE français - Schémas directeurs d’aménagements et de gestion des eaux – ou en Suisse à l’Acte intercantonal de régulation des eaux du Léman), il n’existe – en matière d’hydroélectricité, de protection environnementale ou de sécurité des riverains - que fort peu d’instruments juridiques permettant la gestion transfrontalière du Rhône. Celle-ci se limite le plus souvent à des collaborations ponctuelles autour de problématiques particulières mais sans vision commune et globale des enjeux.

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Barrage hydroélectrique français de Génissiat, en aval de Bellegarde, mis en eau en 1948 et géré par la Compagnie Nationale du Rhône (© vouvraysan – Fotolia)

Neuf scénarios, entre flexibilité et robustesse

Ce rapport final sur "la gouvernance transfrontalière du Rhône du Léman à Lyon", s’inspirant de différentes institutions de gouvernance transfrontalière de quelques fleuves (Rhin, Mékong, Danube, Columbia), propose en conclusion neufs scénarios qui, à des degrés divers de flexibilité et de robustesse juridique, relèvent de trois modèles bien distincts de gouvernance, à savoir :

  • un modèle intégré et centralisé dans lequel la bonne échelle de gestion s’inscrit dans les limites hydrographiques du bassin versant fluvial plutôt que dans les limites politiques et institutionnelles ;
  • un modèle décentralisé et monofonctionnel, qui est souvent appliqué dans la gestion des fleuves transfrontaliers et qui a pour but de trouver des réponses aux problèmes qui se posent dans un secteur particulier d’activités liées aux eaux fluviales ou sur un tronçon précis du cours d’eau pour en réguler les éventuelles rivalités d’usage (la gestion du Rhône entre Léman et Lyon s’est longtemps inscrite dans ce modèle puisqu’elle visait d’abord à une meilleure coordination entre producteurs d’électricité) ;
  • un modèle décentralisé et polycentrique dans lequel différents acteurs et organismes créent entre eux des réseaux de dialogue et des liens de cohabitation tout en gardant leur indépendance dans leurs domaines respectifs d’activités spécifiques (modèle susceptible également de prendre en compte les savoirs et savoir-faire locaux).

Concrètement et compte tenu de leurs capacités de gouvernance, les divers scénarios retenus vont du "business as usual", voire de la création d’un observatoire scientifique transfrontalier du Rhône ou de groupes opérationnels franco-suisse, à la mise en place de fortes structures institutionnelles telles que des commissions internationales pour l’exploitation hydraulique du Rhône ou pour sa protection et sa gestion, ou plus encore d’une véritable Autorité de bassin rhodanienne franco-suisse, c’est-à-dire une instance permanente, dotée d’une personnalité et financièrement autonome, garantissant la participation de tous les acteurs et usagers de l’eau et capable d’en arbitrer les éventuels conflits d’usage. Entre le quasi statu quo et des systèmes de gouvernance relativement robustes, d’autres options plus souples sont avancées : plateforme de coordination franco-suisse, commission mixte pour la supervision quantitative du Rhône ou plan Rhône franco-suisse.

Les chercheurs ont fait leur travail d’analyse et officiellement transmis leurs conclusions à ceux qui leur en avaient donné mandat, à savoir les différentes autorités publiques suisses et françaises concernées ainsi que les opérateurs actuels directement impliqués dans la gestion du Rhône (à l’exception de la CNR). Les décideurs politiques et institutionnels disposent désormais d’un éventail de scénarios qui devrait leur permettre d’aller de l’avant. En plus de définir leurs degrés d’engagement dans d’éventuelles nouvelles structures de gouvernance plus ou moins souples et de se déterminer sur la place qu’ils entendent donner aux questions sociales et environnementales autant qu’aux problèmes techniques propres aux différents usages de la ressource fluviale, ces décideurs devront évidemment opter pour un cadre de financement approprié, sachant que l’instauration d’un organisme transfrontalier permanent coûtera certainement beaucoup plus cher qu’une simple plateforme de coordination.

"Les différents scénarios proposés, notent encore les auteurs du rapport, peuvent être considérés de façon progressive du point de vue de leur mise en oeuvre. Comme l’ont montré d’autres exemples de gestion transfrontalière de l’eau, des Commissions internationales pour la gestion de l’eau ont souvent été instaurées pour résoudre des problématiques en particulier avant de voir leurs mandats étendus à d’autres enjeux." Tout dépendra donc, au final, de la volonté politique des acteurs concernés par le devenir du Rhône, ce bien commun que Suisses et Français ont indissolublement en partage.

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Vannes de régulation des eaux du Léman et du débit du Rhône au barrage du Seujet en ville de Genève

Et le Léman ?

Reste ouverte également la question de la gestion quantitative des eaux du Léman. Il existe, depuis 1963, une Commission internationale pour la protection des eaux du Léman (CIPEL) chargée de préserver et de restaurer la qualité de l’ensemble des eaux superficielles du bassin lémanique. Cet organisme franco-suisse peut se targuer d’un succès indéniable, certes encore incomplet mais patent, dans la réalisation de ses objectifs et témoigner ainsi de l’efficacité de ce genre de structure de coordination transfrontalière.

Mais sa compétence ne concerne en rien la gestion du niveau du lac et des débits de son émissaire. Cette régulation est du ressort exclusif des cantons du Valais, de Vaud et de Genève liés par un Acte intercantonal (conclu en 1884 déjà et renouvelé en 1984) destiné à garantir la sécurité des populations et des infrastructures sur le pourtour du lac. Pour des raisons historiques, au demeurant difficilement compréhensibles, les collectivités publiques riveraines et régionales françaises n’ont pas été intégrées (et ne le sont toujours pas) dans ce mécanisme de régulation.

Or celui-ci est absolument essentiel puisqu’il détermine au quotidien les volumes d’eau libérés dans le lit du Rhône au barrage genevois du Seujet et qu’il doit prendre en compte plusieurs paramètres comme le débit de l’Arve qui rejoint presqu’aussitôt le fleuve, les besoins de production hydroélectrique des barrages d’aval, la prévention des inondations du Rhône français ainsi que le débit minimum nécessaire au refroidissement des centrales nucléaires françaises, celle en particulier du Bugey. On voit mal, dans ces conditions, comment un modèle de gouvernance fluviale entre Léman et Lyon pourrait ne pas prendre en compte les problèmes de régulation des eaux du Léman. Il y va de la crédibilité et de l’efficacité même des moyens futurs de coordination transfrontalière.

Bernard Weissbrodt



- Géraldine Pflieger & Christian Bréthaut, Université de Genève - Institut des Sciences de l’Environnement, "GOUVRHONE, Gouvernance transfrontalière du Rhône, du Léman à Lyon", Rapport final, 18 septembre 2015,
disponible sur le site de l’Université de Genève

(*) Autres articles aqueduc.info
concernant le projet GOUVRHÔNE :

  • LE PROJET GOUVRHONE VA DE L’AVANT :
    "Quelle gouvernance franco-suisse
    pour le Rhône du Léman à Lyon ?"
    ,
    10 décembre 2012, Lire >
  • LE PROJET GOUVRHONE À MI-PARCOURS :
    "Du Léman à Lyon : la gouvernance du Rhône
    sous la loupe des chercheurs"
    ,
    7 mai 2014, Lire >

Autre article aqueduc.info traitant de la gestion fluviale :

  • Existe-t-il un territoire idéal pour gérer l’eau ?,
    Journée d’études, Université de Lausanne,
    21 mars 2014, Lire >



Infos complémentaires

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Ultime pont sur le Rhône entre la France (Pougny)
et la Suisse (Chancy)
         (photos aqueduc.info)



:: Les impacts des changements climatiques sur les débits du Rhône

S’interroger sur la meilleure gouvernance possible du Rhône et sur la gestion des rivalités potentielles entre ses différents usages implique aujourd’hui que l’on se pose également la question des probables impacts du réchauffement climatique sur les futurs régimes hydrologiques du fleuve et donc sur une exacerbation des tensions entre usagers, même au sein d’un même secteur d’activités.

Comme le soulignent les rapporteurs du projet GOUVRHÔNE, "si le Rhône bénéficie pour l’instant d’une situation avantageuse et de quantités abondantes d’eau, ces usages peuvent néanmoins se retrouver en compétition lors des périodes d’étiage".

Une annexe de ce rapport (pages 171-218) fait large place à des scénarios étudiés à l’Université de Berne par Virginia Ruiz Villanueva et Markus Stoffel qui se sont précisément intéressés aux comportements du fleuve et de ses affluents entre Léman et Lyon.

Leurs conclusions, chiffres à l’appui - à prendre en compte non comme des valeurs absolues mais comme des tendances – rejoignent celles des études menées par Martin Beniston, climatologue et Directeur de l’Institut des sciences de l’environnement à l’Université de Genève, sur les impacts des changements climatiques sur les ressources en eau dans les Alpes suisses (**).



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Le Rhône à l’entrée
du défilé de l’Écluse
entre les départements
de la Haute-Savoie
et de l’Ain



De ces recherches, on retiendra en particulier les quelques indications suivantes :

- entre 1900 et 2000, les températures dans l’arc alpin ont grimpé de 1,5 à 2 degrés, c’est-à-dire plus fortement que la moyenne du réchauffement climatique au niveau planétaire, et il faut s’attendre à ce qu’elles continueront d’augmenter dans la même proportion au cours du 21e siècle

- cela aura pour première conséquence – très visible – d’accélérer le recul des glaciers (de celui du Rhône il ne restera sans doute à la fin du siècle qu’un petit glacier suspendu) mais aussi de diminuer drastiquement le volume du manteau neigeux avec des pertes de l’ordre de 40 à 60 %, bref une diminution importante des réserves d’eau de fonte

- du côté des précipitations, la tendance affiche certes une légère augmentation mais surtout une nette redistribution saisonnière : davantage de précipitations liquides en hiver et moins de pluies en été, avec des périodes de sécheresses plus fréquentes et plus longues, et une évaporation plus marquée

- les événements extrêmes comme les étiages prononcés, les crues et les inondations seront plus fréquents : jusqu’à présent, ces épisodes exceptionnels survenaient de manière irrégulière, étalés sur différentes années, mais on ne peut exclure qu’à l’avenir d’importants étiages et de fortes crues surviennent au cours d’une même année

- compte tenu de ces diverses indications, il est possible de faire des projections sur les volumes d’eau drainés par le Rhône jusqu’à son embouchure du Léman : entre les années 1960 et 2000, le débit moyen du fleuve variait selon les saisons entre 100 et 350 mètres cubes par seconde ; dans les dernières décennies du 21e siècle, cette moyenne pourrait s’abaisser entre 100 et 150 m3/s

- entre Genève et Lyon, le Rhône pourrait d’ici 2100 voir sa température annuelle moyenne augmenter de moitié (passant de 9 ° à 13°) et ses débits moyens annuels baisser de plus de la moitié (jusqu’à 63%).

L’évolution des débits du fleuve est certes fortement influencée par des facteurs naturels, mais aussi par les activités humaines au travers de toutes sortes d’usages, des barrages hydroélectriques aux installations agricoles d’irrigation en passant par les prélèvements industriels et les aménagements touristiques. D’où l’importance et la nécessité dans chacun de ces secteurs économiques de s’interroger sur leurs responsabilités quant à leurs utilisations des ressources en eau et quant aux modes appropriés de leur gestion commune. (bw)



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Le Rhône genevois
lors la vidange-chasse
du barrage de Verbois
en juin 2012



(**) Voir, entre autres : Martin Beniston, "Impacts of climatic change on water and associated economic activities in the Swiss Alps, Journal of Hydrology, 2012, vol. 412-413, p. 291-296. Article disponible sur le site Archive ouverte de l’Université de Genève.

- À noter aussi que cette problématique ainsi que le rapport sur la gouvernance transfrontalière du Rhône ont entre autres fait l’objet de présentations de la part du professeur Martin Beniston et de Christian Bréthaut, coordinateur du projet GOUVRHÔNE, lors des premières Rencontres du Léman organisées le 2 octobre 2015 à Genève par la Banque du Léman et la Fondation européenne pour le développement durable des régions (FEDRE) sur le thème précisément des enjeux climatiques et de leurs impacts économiques sur le Rhône et le Léman.

Mots-clés

Glossaire

  • Bédières et moulins

    Une bédière est un torrent d’eaux de fonte ou de pluie qui s’écoulent à la surface d’un glacier et qui au fil du temps finissent par creuser des moulins, sortes de gouffres qui eux-mêmes débouchent sur des réseaux de galeries à l’intérieur ou sous le glacier et jusqu’à sa partie frontale. C’est en quelque sorte un système hydrologique qui ressemble, à certains égards, à celui que l’on trouve dans des massifs karstiques où par érosion l’eau forme toutes sortes de cavités souterraines.

Mot d’eau

  • L’eau fugitive

    On entendait à peine au fond de la baignoire / Glisser l’eau fugitive, et d’instant en instant / Les robinets d’airain chanter en s’égouttant. (A. de Musset, Premières poésies, « Namouna », viii.)


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